什么是好的教育政策

涂端午   魏巍

（原载《教育研究》2014年第1期）

　　[摘要] 理解什么是好的教育政策是制定出好的教育政策的前提。基于政策话语、政策文本和政策效应三个维度，从科学、民主、权威、价值、控制、执行力和教育公平等方面提出了判断好的教育政策的标准，包括回应社会发展需要，实现工具理性和价值理性相统一；体现话语民主，形成决策话语共识；有良好权威结构，能够有效克服权威分裂；坚持基本价值导向，能够有效协调价值冲突；有良好控制结构，能够预防反控制；面向未来发展，实现统筹兼顾；具有可操作性，便于执行；实现分配正义，促进教育公平等。其中，回应社会发展需要，实现工具理性和价值理性相统一、体现话语民主，形成决策话语共识是最基本的两条标准，也是形成好的教育政策的逻辑起点。

　　[关键词]教育政策；评价标准：科学决策；民主决策

　　[作者简介]  涂端午，国家教育发展研究中心副研究员、教育学博士（北京，100816）；魏巍，北京大学教育学院教育经济与管理专业博士研究生（北京，100871）

　　教育在国民经济和社会发展中起着基础性、先导性、全局性战略作用，其作用能否充分发挥，则从根本上取决于是否有好的教育政策。尤其对我国来说，教育改革和发展主要是通过政策来推动的。什么是好的教育政策这一问题主要涉及教育政策评估领域。尽管近年来国内教育政策研究发展很快，但政策评估仍然是其中的薄弱环节，已有研究集中在对政策评估方法论和评估模型的建构上，对究竟什么是好的教育政策尚未给出明确的回答。对公共政策好坏的评价标准也反映了人们对复杂的政策过程的认知程度，已有的研究从政策内容针对性、政策影响、政策执行效果等诸多方面给出了什么是好政策的“标准”，但这些，“标准”仅是散见于一些政策研究中的“洞见” 而非专门系统研究的结论。理解什么是好的教育政策是制定出好的教育政策的前提，本文尝试在构建“好”政策的分析框架的基础上，系统分析“好”的教育政策的评价标准，回答什么是“好”的教育政策。

一、评价教育政策的三个维度

　　政策“是过程，也是产品”^[1]，“是文本，也是话语”^[2]。话语过程和文本产品是政策的两个基本属性。本文将教育政策定义为权威（政策制定者）对教育领域中价值的控制，这种控制既是一种与人们获取知识和职业技能有关的政策话语过程，也表现为具体反映权威实施价值控制行为的政策文本。一个好的教育政策，除了通过“好”的生产（话语）过程，形成“好”的文本外，还要看这种文本是否产生“好”的社会效应。话语、文本和社会效应构成政策评价的三个基本维度。

（一）政策话语维度

　　“话语”在广义上是指用来描述我们周围的世界和彼此交流的语言、词汇和其他的符号系统。^[3]在政策研究中，话语理论不仅“用于追溯政策‘问题’怎样被建构和定义以及特定的问题怎样进入政策议程”^[4]，它也关注政策文件中的语言与社会经济、政治、文化的内在关联以及被呈现的方式。由于话语“不仅反映、描述社会实体与社会关系，它还建构社会实体与社会关系”^[5]，在话语理论的视角下，教育政策是不同话语建构的产物，而政策文本则是在各种利益和权力中寻求平衡的话语斗争的结果。对教育政策内涵的理解，不仅包括政策文本中的语言内容和组织结构，也包括这些语言得以表达和组织的社会权力机制。

　　在政策制定中，政策话语主要包括：官方（决策者）话语、专家话语、媒体话语、政策对象话语和社会公众话语。这五类话语的主体形成它们各自的话语圈，当一项政策议程启动时，意味着官方话语会和专家话语等其他四类话语中的某类或某几类话语发生互动，不同话语主体围绕同一个政策主题的互动，构成了一个政策话语场。（见图1）

图1 政策话语场

注：图中带双箭头的实线代表官方话语与其他四类话语之间的互动。虚线代表媒体话语、专家话语、政策对象话语和社会公众话语之间的互动。

　　在这个话语场内，不同话语主体的互动遵循既定的话语规则，这套规则是“关于什么能被说和思考，谁能说，什么时候，在哪里和以什么样的权威说”^[6]。通常所说的决策程序实质上就是这样一套代表社会权力结构的话语规则，评价这套话语规则是否合理，有两个基本价值标准，即科学和民主。科学是指不同话语主体按照一定的秩序通过话语表达形成工具理性和价值理性相统一的政策话语。民主是指不同的话语主体在政策制定过程中能充分表达各自的诉求。

（二）政策文本维度

　　政策文本作为一种复杂的社会文化产物，并非仅是对过去的一种消极记录，它的生产不仅反映了社会文化和组织的变迁，也在促进事情的发生和变化。政策是“从文本上来干预实践”^[7]。这种干预实质上就是权威对社会价值的控制。作为这种价值控制的结果，权威通过政策文本，规定了“社会竞争的时间和地点、政策问题及‘游戏规则’”^[8]。

　　从文本的维度来评价政策，关键是把握文本的内在结构。权威、价值和控制三个基本要素构成政策文本的内在结构，也是从文本维度评价政策的三个指标。其中，权威是指作为组织形态存在的制定政策的权威机构，及其由国家法律赋予这些机构对社会组织和个人所具有的一种强制性关系。权威可从政策文本中权威部门的构成及相互关系来考察。一般来说，“价值是关于什么是可取的或什么是好的的观念，也指好的事物或渴望得到的事物本身。”^[9]本文中价值是指在教育领域中具有公共性效用并反映在教育政策文本中的事物，并相应地分为物质层面的实体价值和精神层面的符号价值。对价值的考察主要看政策中的价值构成及不同价值间的冲突。控制作为一种命令或支配的权力和手段，具体包括：分配（将资源提供给特定的政策对象）、规制（对教育领域的某个组织、群体利益、行为的规范、限制和约束）、倡导（在教育领域提倡、学习、宣传某种价值观、理想信念、规划目标、行为模式等）。对控制的考察主要看以上三种控制方式在政策中的构成及效果。（见图2）

图2 教育政策文本中的权威、价值与控制结构

注：现实中常见多个部门联合制定政策，政策文本中的权威部门可分为权威1—n。

（三）政策效应维度

　　一项新政策发布后，只有当它对社会生活产生实质影响，形成一定的政策效应，政策的意义才能体现出来。政策效应包括两个层面：一是政策执行情况，也即通常所说的政策落实，它反映社会对新政策的接受程度和政府（权威）动员和整合社会资源的能力；二是政策落实后的社会影响。教育政策作为教育资源分配的基本手段，它所生成的社会影响集中表现为教育公平的实现。评价政策执行的指标有两个：一是可操作性。在技术层面上，“好”的政策自身不应有阻碍其贯彻执行的“硬伤”，如政策内容空泛，政策目标不明确等；二是政策执行力，它是指新政策在发布后，在一定的时限内得到落实的范围和程度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把促进公平定为国家基本教育政策^[10]，教育公平自然成为评价教育政策社会影响的基本标准。衡量教育公平的一个重要指标是作为社会价值和资源分配的政策能否体现出“分配的正义”，即在利益和负担的分配上，对不同的人按照一定比例给予不同对待，对相同的人给予相同对待。^[11]

二、好政策的分析框架和判断标准

（一）好政策的分析框架

　　通过整合话语过程、政策文本和政策效应三个分析维度，可形成如下“好”政策的分析框架。（见图3）

图3  “好”政策的分析框架

　　图3中虚线（A---B---C）代表理想类型的政策过程中从话语到文本再到政策效应的三个阶段。实线（A’—B’—C’）是实际观察的政策过程。由于政策效应（C₀）可看做是话语过程（A₀）和政策文本（B₀）运作的结果，它们三者构成一种函数关系，即C₀=f( A₀+ B₀)，f≧0。f代表社会政治环境。因衡量话语过程差异的主要指标是科学、民主；衡量文本差异的主要指标是权威、价值和控制；衡量政策效应差异的主要指标是执行力和公平，该框架的基本假设可进一步表述为：政策的执行力和公平是在既定的社会政治环境中，权威按照科学、民主的要求对社会价值进行控制的结果。分析框架假定允许（A-B-C）与（A’-B’-C’）“比较”，因此可“测量”（A’-A）、（B’-B）和（C’-C）的差异。政策效应差异可归因于假设是话语过程差异和政策文本差异的结果，由此可得出：(C’-C)=f﹛(A’-A)+(B’-B)﹜(f≧0)。分析和了解这些差异是改进决策过程，提高决策质量的基础和必要途径，而好政策的标准，正是确定政策制定中理想与现实差异的基本参照。

（二）好政策的标准

　　 判定社会制度好坏的一个重要依据是它们所蕴涵的精神。^[12]评价一项政策的好坏也需要考察政策所体现的“精神”，这种“精神”就是好政策的基本标准。本文基于好政策的分析框架和对政策制定者与执行者的访谈，将好的教育政策概括为以下几个方面。

　　1.回应社会发展需要，工具理性和价值理性相统一。

　　政策制定是一个提出问题、分析问题、解决问题的过程。好政策首先要有好的回应性，即在政策问题的选择和政策议程的设置上要反映社会发展的迫切需要。正如被访者指出：“好的政策要切中时弊，不要为制定政策而制定政策。”①

　　其次，好的政策要有合理性，即在问题的解决上要实现工具理性和价值理性相统一。工具理性即要达到社会行动的预期目的，集中表现为通过政策制定来解决社会问题。有受访者谈到，“好政策首先要看它解决什么问题，这个问题是否是真问题。”②

　　价值理性即无条件相信一定行为的价值，强调选择正确的手段实现社会行动的目的，而不管其结果如何，集中表现在政策问题的解决上所秉持的理念，即要求在政策问题的确定、政策方案的选择和政策措施的提出遵循既定的程序来体现社会的公平和正义。按照罗尔斯的纯粹程序正义论，如果一项政策制定遵循了“正确的或公平的程序”，那么这项政策“也会是正确的或公平的”，无论政策制定可能会是什么结果。^[13]只有在政策问题的提出和政策方案的争辩中实现工具理性和价值理性的统一，这样制定出的政策才可能是合理的、科学的。

　　2.体现话语民主，形成决策话语共识

　　政策科学的创立者拉斯韦尔认为好的政策决定（判断）是由讨论和经验培育形成的，民主在公共生活建设中是最重要的^[14]，而“民主过程的本质就是参与决策”^[15]。公共政策不是政策制定者的自说自话，而是要体现“话语民主”，即不同话语主体通过平等对话，直接或间接地参与公共决策，形成决策中的话语共识。有受访者谈到，“好的政策为了要做到符合实际情况，应该有广泛征求意见的环节。”③

　　被访者所强调的广泛调研和征求意见作为一种决策协商民主，既是提高决策质量，促进决策成功执行的客观需要，也是民主社会公共政策制定的内在要求。

　　3.有良好的权威结构，能够有效克服权威分裂

　　权威分裂是指管理教育的权威（具体表现为权力和责任）被多个部门所分享，部门之间缺乏必要的协调，管理的主体性被分离，权威之间常常发生冲突。权威分裂的背后是部门价值和利益的分割。权威分裂常会导致政策的去实质化，即政策在制定过程中针对政策问题的实质性内容被利益冲突各方所消解，政策变成一种不解决实际问题的象征性符号，在部门利益博弈中，最后虽然得到各部门“意见一致”的政策，但已没有什么实质性内容。当公众经常不能从政策这一公共产品的“消费”服务中获得实质性的满足时，权威在他们眼中就可能成为只“关心其公共形象的公共戏剧场中的演员”^[16]，而政策也成为只具有“观赏”价值而不解决实际问题的“易碎”的“艺术品”。2008年的政府机构改革方案，明确提出“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题；建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。”^[17]这可看作是对政策制定中“好”的权威结构的一个具体表达。

　　4.坚持基本价值导向，能够有效协调价值冲突

　　政策是价值的“操作化陈述”^[18]。政策制定很大程度上是在互相冲突的价值中作选择。公平、效率、质量、成本、效益等价值都是教育政策所追求的，但它们之间常会产生冲突。教育政策的价值冲突集中表现为代表市场特征的成本、效益、效率等经济价值对教育领域的渗透和冲击并试图获得主导性价值地位。每个教育政策文本都是一个价值综合体，政策文本中每一个政策问题都有一个基本的价值矛盾。如果不能坚持教育的基本价值导向，“调和不同的价值，就不能建构基于和谐的教育政策”^[19]。

　　5.有优良的控制结构，能够预防反控制

　　在官僚组织的控制中，存在一种反控制定律，即“统治者或上层官员越想控制其下属，下属越试图逃避或抵制这种控制”^[20]。当一项新的政策实施时，通常意味着对既有利益格局的调整，而维护或扩大部门或团体的既有利益则成为政策对象反控制的基本动力。“上有政策，下有对策”、“钻政策空子”、“打擦边球”、“不作为”等是反控制的具体表现。

　　政策控制包括规制、分配、倡导三种基本方式。其中，强制力最强的规制并不一定带来预期的控制效果，被用来防止“不良行为”的规制会导致制度运转成本的增加^[21]。而强制力最弱的倡导，通过在组织中培养共同的价值观，可以减少规制及其所产生的政策成本。^[22]分配虽然看似最受欢迎，却也可能潜在地减损公共利益。如处在“利益团体自由主义”的美国，所有对联邦支持和资助的要求都假定是合法的，在这种体制下，分配型政策的制定使政府总体上对服务于特定的利益要比服务于公共利益有更大的兴趣。^[23]尽管三种控制方式，没有所谓简单的好或差。但就每种政策控制方式下所包含的政策工具而言，在克服反控制的效果上还是有差别的。优良的控制结构是政策中规制、分配、倡导三种控制方式合理有效的运用，在最大程度上减少反控制发生的可能性。

　　6.面向未来发展，实现统筹兼顾

　　权威对教育政策中实体价值和符号价值的控制，最终都指向能够影响个人的现状与未来的价值观，进而寻求塑造未来社会的发展。面向未来的价值控制是教育政策的本质属性。勾画和设计共同的、现实可行的教育未来发展蓝图，既是教育政策面向未来的具体体现，也是“有效的政策制定的一个主要条件”^[24]，而积极稳妥科学地组织实施教育发展蓝图则是教育政策的基本任务。在设计、组织实施教育发展蓝图的过程中，关键是要做好统筹兼顾，具体包括两个方面：

　　一是统筹兼顾当前和长远发展需求。有被访者指出，“教育政策制定中最大的矛盾和障碍是对现实和发展趋势的把握。既要符合现实的需要，同时符合长远发展需要，这是最难把握的。”④那种只顾眼前，不顾长远，饮鸩止渴式的政策制定只会为未来制造更大的问题。这也是被访者所谈到的“短期内很多人反对，但长期来看是一个好政策，短期内很多人支持，但长期来看未必是一个好政策。”⑤

　　二是统筹兼顾总体和局部的关系。教育政策的制定既要服务国家发展总体战略的需要，同时也要尊重教育自身发展规律，尊重地区发展差异，协调好教育与社会其他部门之间以及不同地区教育发展之间的关系。

　　7.具有操作性，便于执行

　　政策执行是政策目标实现的基本途径。国务院前总理朱镕基曾感叹，“如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行。”^[25]“好”政策的“好”主要是通过执行来体现的。可执行对一项政策的价值判断如此重要，以至于有的政策执行者认为“能执行的政策就是好政策”⑥，“政策如果得到很好的执行，并且是转化为绝大多数人的自觉执行就是好政策”⑦，“好政策至少有两个方面，看操作性和执行力度”⑧，把可操作、可执行作为评价好政策的基本标准。可见，如果一项政策的意图和目标都好，但措施缺乏操作性，难以执行，很难说这项政策是个好政策。针对社会反映强烈的义务教育阶段择校乱收费问题，教育部印发了《关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》（教基一[2010]6号），提出了治理工作的目标、原则和要求，政策实施后一定程度上缓解了择校乱收费，但也发现“一些地方治理目标不明确，政策执行不到位，效果不明显，群众对择校乱收费问题反映依然强烈”^[26]，为此，教育部会同有关部门制定了《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》（教基一[2012]1号），进一步加强了政策的操作性和执行力度。

　　8.实现分配正义，促进教育公平

　　教育公平是社会公平的重要基础，是构建社会主义和谐社会的一项具有全局性、战略性的任务。如何最大限度地保障人民群众享有公平接受教育的权利和获得公平接受教育的机会，进而促进社会公平，是我国教育改革发展的重大课题。教育公平主要通过分配正义来实现。现代意义上的“分配正义”已与亚里士多德时代所要求的个人美德和政治地位无关，而是要求国家保证人人皆可得到一定程度的物质财富，”^[27]这涉及到政治学中的一个基本命题——“谁、何时、如何得到?”政策是实现社会分配正义，促进社会公平的基本工具。教育政策中的分配正义集中体现在对公共教育资源的合理配置，即坚持教育的公益性和普惠性，资源分配通过向困难群体、薄弱学校、农村地区、边远贫困地区和民族地区进一步倾斜，不断缩小城乡差距、区域差距和校际差距，促进教育均衡发展和教育公平的实现。“好”的教育政策能通过自身的分配正义来体现教育的“善”。在亚里士多德看来，“最优良的政体必然是这样一种体制，遵从它人们能够有最善良的行为和最快乐的生活。”^[28]好的教育政策无疑是构筑“最优良的政体”的基石，它的终极目标就是通过教育资源的公平分配将人们导向“最善良的行为”和“最快乐的生活”。

三、结语：朝向更加科学、民主的教育决策

　　回顾我国教育改革发展的历史，可以说，“宏观决策的失误是最大的失误”^[29]。当前，教育改革和发展已进入各种社会矛盾和利益冲突凸显的“深水区”，社会对好的教育政策的期望更加迫切。尽管政策过程和政策文本本身的复杂性，以及人们价值观的多元性使得用“好”或“不好”来评价教育政策总难免有些简单，因为，政策通过价值控制来建构各种社会关系本身就是一个长期的过程，“只要政策来自纷繁复杂的实践，它就永远不是完美无缺的”^[30]，但制定出更“好”的教育政策不仅是社会的理想和企盼，也是正在进行中的探索与实践。

　　本文通过建立分析框架和对政策制定者与执行者的访谈，从政策话语过程、政策文本和政策的社会效应三个维度提出“好”的教育政策的八条标准，这可以看作是政策理论与实践“对话”的一个初步结论。这些标准实际运用到政策评估中，还需要进一步细化为更具可操作性的指标，这也提出了后续研究努力的方向。在这八条标准中，科学、民主标准是最重要的标准，因为它们是“好”政策形成的逻辑起点。没有科学、民主的决策，权威对价值的控制就会出现偏差，这样制定出来的政策要么难以执行，要么执行后，不但不会促进教育的发展，还会阻碍教育公平的实现。教育是国计之本，民生之首。教育的科学、民主决策对教育自身发展和中华民族的伟大复兴，意义重大而深远。党的十八大报告指出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”^[31]尽管近些年来我国在推进教育决策科学化和民主化方面已进行了诸多积极的探索，并取得了一定成果，但教育决策科学化、民主化远非一日之功。在教育决策朝向更加科学、民主的进程中，“什么是好的教育政策？如何制定出好的教育政策”是需要不断深入思考和探索的问题。

*本文系国家社会科学基金“十二五”规划教育学青年课题“国家教育决策科学民主模式研究”（课题批准号：CFA110123）的研究成果之一。